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損失補償
| 대한민국 헌법 제23조 ①모든 국민의 재산권은 보장된다. 그 내용과 한계는 법률로 정한다. ②재산권의 행사는 공공복리에 적합하도록 하여야 한다. ③공공필요에 의한 재산권의 수용·사용 또는 제한 및 그에 대한 보상은 법률로써 하되, 정당한 보상을 지급하여야 한다. |
1 개요
국가나 지방자치단체가 공공의 필요에 따라 적법한 공권력 행사를 했을 때, 사인(일반인)의 재산권에 손실을 입혔다면 그 손실에 대해 보상해주는 제도. 위법한 공권력 행사에 대해서는 손해배상을 해야 한다.
2 헌법 제23조 제3항의 해석 문제
헌법 제23조 제3항은 크게 둘로 쪼갤 수 있다. '공공필요에 의한 재산권의 수용·사용 또는 제한'은 국민의 재산에 손실을 가하는 것이 허용되는 '적법한 공권력 행사'의 내용이 규정된 내용규정이다. 그리고 '정당한 보상을 지급하여야 한다'는 부분은 말 그대로 보상규정이다.
이에 대해 제기되는 논쟁은 내용규정과 보상규정을 분리해서 볼 것인가, 아니면 '분리하지 않고 함께 봐야 하느냐(불가분조항)'는 것이다. 만약 불가분조항이라면, '수용·사용 또는 제한 관련 규정'과 '보상 규정'은 같은 법률에서 규정돼야 한다. 재산에 손실을 가해도 되는 법률은 있는데, 보상해야 한다는 규정이 없거나 부실하다면 당연히 헌법 위반이기 때문이다.
대법원 판례는 불가분조항이라고 판단하고 있다. 대판 1993. 7. 13. 93누2131 헌법 제23조 제3항은 보상을 해달라고 요구할 수 있는 근거이자, 기준과 방법을 법률로 마련해야 한다는 근거이기도 하다는 판결이다.
3 분리냐, 경계냐
헌법 제23조 제1항은 재산권의 내용을 규정한 '내용규정'이고, 제23조 제3항은 재산권에 손실을 가할 수 있는 사례와 그 보상을 규정한 '수용규정'이다. 하지만 제1항에는 '한계'가 명시돼 있고, 제3항에는 '수용·사용·제한' 등 내용상 유사한 것이 함께 제시돼 있다. 따라서 재산권을 침해해도 된다는 법률이 있을 때 그 근거가 '내용규정'과 '수용규정' 중 어느 것인지 명확하지 않다. 즉, 헌법 제23조 제1항에 따른 '재산권의 한계'에 따른 침해인 것인지, 제23조 제3항에 따른 '수용·사용·제한'에 따른 침해인 것인지 확실하지 않다. 이를 두고 제기된 구분 기준 제시 이론은 분리이론과 경계이론이다.
3.1 분리이론
헌법 제23조 제3항에 '수용·사용·제한'과 '정당한 보상'이 함께 제시돼 있기 때문에, 보상규정이 없는 법률은 당연히 재산권의 내용을 규정한 것이라는 취지의 이론이다. 즉, 보상규정이 없는 법률은 재산권의 내용을 규정한 법률이라서 헌법 제23조 제1항에 따라 '재산권 보장과 한계'를 설명한 법률이 된다는 이야기이다. 따라서 그 법률에 대해서는 제3항의 '정당한 보상'을 논할 것이 아니라, 아예 국민의 권리에 본질적 내용을 침해한 것인지에 대해 살펴봐야 한다는 취지의 이론이다. (헌법소원 심판을 청구하라는 이야기이다. 헌법재판소가 지지하는 이론이다.)
3.2 경계이론
재산권을 과도하게 규제할 때에는 내용규정의 경계를 벗어난 법률이므로 당연히 수용규정이 된다는 취지의 이론이다. 즉, 자동으로 보상의무가 발생한다는 것이다. (헌법소원 심판을 청구할 필요 없다는 이야기이다. 대법원이 지지하는 이론이다.)
4 손실보상청구권의 성립요건
헌법 제23조 제3항의 문장을 해체하면, ▲공공필요 ▲재산권 ▲적법·의도된 침해 ▲특별한 희생 ▲보상규정이라는 표현들이 나온다.
공공의 필요에 따른 현재 가치가 있는 재산에 대한 침해여야 한다. 그리고 수용(재산권을 빼앗는 것)·사용(내것을 빌려쓴다는 것)·제한(내 맘대로 못쓴다는 것) 등은 다 국가나 지방자치단체가 의도를 가지고 침해하는 것으로써, 그에 따라 내가 입는 손해가 일반적 기준에 비해 너무 커야 한다. 정당한 수용 뒤 공사를 하다가 의도치 않게 옆집 나무를 부러트렸다든지 '적법하지만 의도적이지 않을 때'에는 수용적 침해보상이라는 개념이 등장하며, 보상규정이 없는 등 위법에 따른 침해를 당했다면 수용유사침해보상이라는 개념이 등장한다.
보상규정이 있다면 다행이지만, 없다면 문제가 다소 복잡해진다. 다른 법률을 끌고 와서 적용하거나 민사상 불법행위로 규정해 손해배상청구권을 인정하는 등의 방법이 있다.
5 보상의 정도
헌법 제23조 제3항은 '정당한 보상'이라고 명시했다. 다수설은 완전보상설로써, 피해본 재산의 객관적 가치와 부수적 손실을 포함하자는 설이다.